合勤講座-台灣高等教育問題與對策
前言
台灣高等教育發展至今，可謂問題重重，而且由於受到各種有形無形力量衝擊，糾結於今為烈，何去何從是很值得探討而尤其提出對策是當前迫切的挑戰。
台灣社會是個承繼儒家傳統，極為重視教育的社會。包括你我，家長們「望子成龍」，第一步都是盡量讓子女受到良好的教育。政府在憲法第一百六十四條更明定、科學、文化之經費不得少於其預算總額一定比例下，對教育投資，不遺餘力 [1]，在民國四十至八十年代，培育出許多各級人才，一方面成為中華文化的燈塔，一方面造就「亞洲四小龍之首」的經濟奇蹟，高等教育也欣欣向榮，但近年來，各方面不進反退，產生了諸多問題。從國際間兩大世界大學排名，泰晤士報與QS高等教育排名來看，台灣台、清、交、成等大學排名近年來可以「節節退步」形容，反觀同處東亞地區的大陸、韓國、香港、新加坡則突飛猛進。[2] 另據「高等教育重要議題民意調查」，受訪民眾壓倒性表達對高等教育的憂心，7成8民眾認為「學生缺乏國際競爭力」，7成7認為「大學和產業脫節」，7成2認為「優秀學生流失嚴重」，7成6認為「大學過多，品質平庸化」，高達8成表示「畢業即失業問題嚴重」，2/3民眾認為我國大學優秀教授外流情況嚴重。針對我國科技人才被大陸挖角的情形，受訪民眾覺得擔心的比例更高達7成6，近九成的民眾認為政府應加強人力規畫的功能，作為科系設置的依據，以配合台灣經濟的發展。顯示高教問題儼然已成為燎原之火。[3] 何以致之? 孰以致之?
高等教育問題
台灣高等教育問題主要來自五方面﹕一是教改廣設大學政策，二是少子化現象，三是財務不健全，四是教育部微管理，五是民粹當道。[4]
一、教改廣設大學政策﹕首先是開始於1994年的教改，一方面倡導廣設大學，一方面將普通與技職高中比例由三比七改變為七比三﹔前者使大學院校1995-2005年間由60所驟增為145所，專科學校由74所減為17所，其中職校改制專科14所，專科改制技術學院或科技大學75所，同時新設學校僅15所，集中於1996-2001年間達14所。[5] 最明顯的是專科改制技術學院或科技大學，就地改制，水準未見提升，反而幾乎催毀了專科教育﹔在高中方面，則大大挫傷技職教育。
二、少子化現象﹕而弔詭的是廣設大學政策正擬定於台灣社會少子化現象已見明顯的背景下。導致未來八年內，大一學生預估將減少三分之一，即從目前逾25萬人減為少於18萬人。[6] 可以想見，不僅必然會有倒閉潮，而且導致許多大專院校學校學生水準極為低落。後段班大學面對生存問題，遲遲不願退場，師資設備水準不足，教育品質低落，對多數來自弱勢家庭的學子，學位貶值，畢業後，就業困難，薪資停滯，極不公平，也造成嚴重的社會問題，必須及早補救。
三、財務不健全﹕雪上加霜的是，政府對高等教育的投資，並未因學生人數的增加，而相對成長。例如1995-2005年間，學生人數增加84%，而高等教育經費僅成長27%。[5] 在於1997年5月18日憲法第一百六十四條經修憲國民大會完成三讀凍結之修憲程序，再加上2000年7月5日行政院院會通過「教育經費編列與保障基準法」草案，對於教育經費，決定不做比率下限保障後，對高教支持的力道，可謂每況愈下。[7,8]
「教育經費編列與保障基準法」雖明定教育經費預算成長率，應不低於中央政府歲出總預算成長率。但據學者研究，將2000年《教育經費編列與管理法》公告實施作為一個分界點，1990-1999年之教育經費支出及大專校院教育經費支出總額之成長率為1.44倍及1.29倍，2000-2014年之教育經費及大專校院教育經費支出總額之成長率為52%及58%，則可看出訂定經費支出下限標準，顯然會限制經費支出之成長性。[9]
四、教育部微管理﹕另一不利的因素是，在高教自主高唱入雲的今天，教育部對高教作微管理，因而「台灣所有大學都是教育部大學」之譏是有相當的根據的。大學是社會進步的力量，除了傳授知識，還要創造新知，福國利民，培養人才，同時就各種議題作客觀學術探討，自主獨立就非常重要。台灣高等教育問題千絲萬縷，首先要認清不一樣性質的高校有不同的問題，要想以一套方案，解決所有問題，所謂 One size fits all. 將會治絲益棼，必須要掌握要點。
大學自主，是讓學識均達相當水準的高教工作者，就其擅長的專業，作自由而有效率的發揮。而教育部以極為有限的人力與專業，管得多，管得細，常常顯得沒有章法，長年來，從招生、學程、師資員額、學費都設下重重限制，讓大學幾乎動彈不得。尤其在廣設大學資源稀釋及短缺與少子化的衝擊下，更讓公私立大學發展受到嚴重的阻礙。
舉例而言，教育部對公私立大學學費都嚴格管制，以致近二十年來學費幾乎未曾調漲。根據教育部的資料，2000年迄今，公立大學平均學費漲幅共約13%，也就是每年不到1%，而私立大學則更低。相對於許多先進國家，台灣的大學學費偏低，同時如美國2003-2013年間，大學學費平均共調漲約79.5%，遠高於其物較指數增幅。[10] 大學經費雖與其競爭力有相當的正對應的關係，而台灣的大學在學術指標以及世界排名表現均不理想，也相當程度反應了經費成長落後的情況。高品質的高教昂貴，適度反應成本其理甚明。在政府財力無法充分支援情況下，對學費的管制，尤其需要解除，才有可能維持在世界舞台的競爭力。前教育部部長黃榮村即直言﹕「反而在人才濟濟的大學，多方限制其發展，用政策、民粹與質問來限縮其功能，用中小學的公平正義法則，來要求應以國際性及競爭力為主流思想的大學。」[2]
台灣的大學學費，即使考慮平均收入，也要比先進國家低很多﹔低學費政策，無法反應教研成本、有害教研品質與競爭力，降低大學與大學生素質。尤其讓人嘆息的是不受家長與學生珍惜，延畢風行，空耗薄弱的大學資源 同時另一奇異現象是，私立大學學費約為公立大學的一倍，而根據多項資料顯示，私立大學來自中低收入戶的遠高於公立大學，是相當嚴重的「反分配」社會不公現象。
五、民粹當道﹕台灣社會在民主化後，不幸漸成民粹的溫床。普遍有「便宜又大碗」、「又要馬兒跑，又要馬兒不吃草」的心態。同時「一人一把號，各吹各個調」。多元社會，本來對各種事務，都有很多不同意見，但如都自居專家，堅持己見，則會讓各種改革方案「卡住」，無法施行。人人有大學念，忽略社會需要各類人才，不能適才適性，反而稀釋可貴資源﹔教育部對高教作微管理，一方面是由於保守心態積習，很大一部分是受到民粹氛圍的影響。超低學費政策，無法反應教研成本，而遷就均貧社會氛圍。如黃榮村教授所說﹕「社會不免民粹，公權力經常媚俗」，「台灣最可怕的民粹與平均主義興起，將追求卓越的精神打成平均或甚至平庸化，這股趨勢到現在還無止歇的現象」。[2]
須知「羊毛出在羊身上」．台灣社會有部分人，鼓吹高教公共化，姑不論所需經費要比現有高教經費多好幾倍，財源何來? 即使勉力施行，也必須由稅收而來，這對「租稅正義」、「階級正義」如何交代? 而高唱此論調之部分人士，又往往是經常抨擊「社會不公」的同一批人，是否可行? 是否「自相矛盾」?則似不在考慮之列，讓「公民對話」益發困難。以低資源的社會主義國度心態經營高教，導致有益社會民生的優質高教，進步停滯，一般大學，士氣低迷，後段班大學，招生困難，學位貶值，面臨倒閉危機，可謂沉苛甚深，亟待整治。[4]
整體來看，台灣高等教育正處於危機之中。正如香港城市大學郭位校長在所著 「高教怎麼辦?」一書中，對兩岸高等教育的觀察是﹕「台灣高等教育事前規劃最少，非專業涉入最深，事後埋怨最多，目前遇到麻煩最大。」「社會大眾隨興批評指揮政策，政府官員控制財政、解釋繁複法令，新聞媒體隨意解讀輿情，家長隨便發表一時感言，樂於參加公審，張冠李戴，學生不時大鳴大放，指揮高校教研、管理，外行人擬定高教政策，政治摻和高教。」頗為傳神，以致「校園紛亂、損失慘重、補救乏力、怨聲載道。」另一方面「大學自主性不足，學術行政受法規或情緒化社會牽制，假社會公民之名，動輒對高教說長道短，濫情胡謅。」「不當措施，如對歧視陸生的招生限制，少有魄力，採取修正措施。」社會風氣的改善與政治人物的引領，息息相關，是台灣社會必須努力以赴的地方。[11]
台灣高教問題目前千糾百結，總體績效已在「四小龍」諸國中殿後。統括來說，是整個社會、政經與文化的產物，複雜的問題，要有效的整治，是無法以即興式、切刀式，一體全面處理，尤其不是目前失能行政當局所能單獨做到的，需要政治人物、輿論、社會各界，尤其高教從業人員，拋棄「政治算計」、「本位主義」，由心態改變做起，達成基本的共識，審慎規劃，逐步推行，才有「力挽狂瀾」，有所改進之可能。
對策
台灣高教約一百六十所大學院校，學校類型結構、規模、環境紛雜，面對各種問題，我們或可寄望政府投入足夠資源，僅作政策導向，訂定相應獎勵機制，遠離微管理，而放手交給專家執行，社會則能尊重教研專業﹔但在現今各項無法有效調製的因素衝擊下，改進方案容易流於空談。具體而言，在政經各種限制下，針對高教頂尖大學，落實高教自主可能是唯一活路。大學是人文薈萃的學術殿堂、博雅專業的人才搖籃、前瞻創新的科技重鎮以及社會進步的推動基地。大學是社會進步的動力，創造新知，培養人才，可以福國利民，同時就各種議題作客觀學術探討，深化文化內涵。大學強則國家強，同時能對人類文明有更進一步的貢獻。大學自主是充分發揮大學功能的不二法門。
根據歐洲大學協會 (European University Association，EUA) 衡量大學自主(University Autonomy) 項目，包括組織、財務、人事與學術四大面向、二十三個項目，[12] 即
一、組織自主 (Organizational Autonomy) ，包括遴選校長的程序、標準、罷免校長的程序、校長任期、在治理機構的組成與規則，決定學術結構以及創建各種法人的能力。
二、財務自主 (Financial Autonomy) ，包括公共補助資金的期限和類型、保持盈餘的額度、借款的額度、擁有自己的建築物、對本國或者歐盟的學生收取學費的自主能力以及對非歐盟國家的學生收取學費的自主能力。
三、人事自主 (Staffing Autonomy) ，包括決定高階學術人才和高階行政管理人才的招聘程序、薪酬、解聘和晉升的能力。
四、學術自主 (Academic Autonomy) ，包括學生總體人數、挑選學生、引入或者終止學程、選擇教學語言、選擇品質保證機制和提供者以及設計學位學程內容的自主。
以這些準則來看，目前台灣各大學幾乎無自主性可言。大學自主自遴選校長始。
台灣於2005年在朝野努力下，新修「大學法」，將原來「二階段遴選」，改成
「一階段遴選」，是正確的方向。但自本年1月5日台大遴選委員會選出校長後，教育部在半年後仍遲遲不發聘，可見大學自主最基本的準則也沒有受到尊重。
在台灣高等教育諸多問題中，錯誤的廣設大學政策積重難返，少子化趨勢也非短期作為足以改善。目前可以施力的，是針對某些有些長期辦學績優，力爭上游的大學，政府要能有魄力疏導「假平等」民粹呼聲，拋棄微管理的作法，對各校創新與突破採取鼓勵而非阻礙的立場。教育當局，在無法兼顧下，不如在法規上鬆綁，授予部分大學自主之權，以鼓勵試辦、實驗方式，勇於創新，如見實效，再設法擴大推行。
五、結語
教育是立國之本，直接關係一國之發展。尤其在全球化時代，國際上競逐人才。以世界性大學評比而言，台灣各大學有普遍下滑趨勢，與鄰近日本、中國大陸以及「其他三小龍」即韓、港、新加坡相比，更是獨憔悴。由於數位科技的快速進展，一方面有龐大的商機，一方面讓世界面臨「白領階級」員工大量被機器取代如排山倒海的趨勢，台灣自然不能免於浪潮的衝擊，而這不是現在受良好大學教育、努力工作的人所容易克服的困難﹔另一方面，人類壽命增長，先進國家都呈現急劇老化現象，又面臨長期照護人力等問題，由機器人協助幾乎是必須接受的選項，[4] 這些都是台灣高等教育界必須引領社會，面對劇變，及早因應的責任，可謂「刻不容緩，時不我與」。否則日後高教在國際間更趨邊緣化，要面對的，將是國家社會永續發展的危機。
「真正重要的還是要向上發展，國內外聲譽、學術競爭力、教學與教育品質，絕對是要全力以赴的積極作為，捨此就難以奢談要如何促進大學最主要的功能，也就是要培育社會各行各業的領導人才，以及提升國家競爭力了。」][2] 落實大學自主，不是萬靈丹，也不足以解決現今高教面對的所有難題，但是現今台灣制度與環境下，唯一的突破點，假以時日，或可擴大施行，逐漸掃除各種陳疴，讓台灣高教重見曙光。
參考資料
[1] 憲法第一百六十四條關於教育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分之十五，在省不得少於其預算總額百分之二十五，在市、縣不得少於其預算總額百分之三十五之規定，旨在確定各級政府編製平常施政年度總預算時，該項經費應佔歲出總額之比例數。直轄市在憲法上之地位，與省相當；其教育、科學、文化之經費所佔預算總額之比例數，應比照關於省之規定。
[2] 黃榮村，「在困境與危機中做決策」，印刻文學 (2018).
[3] 「高等教育重要議題民意調查」，黃昆輝教授教育基金會，2018.7.29 (2018).
[4] 陳力俊，清華大學「台灣高等教育危機：亞洲其他國家的經驗比較」研討會引言 (2016).
[5] 呂木琳，「我國高等教育發展的幾項思考」，教育部 (2006).
[6] 李彥儀，高等教育的挑戰與因應，清華大學「台灣高等教育危機：亞洲其他國家的經驗比較」研討會 (2016).
[7] 修憲國民大會於86年5月18日完成三讀凍結憲法第一百六十四條之修憲程序。
[8] 行政院院會2000年7月5日通過「教育經費編列與保障基準法」草案，對於教育經費(中華民國憲法第164條) ，決定不做比率下限保障，惟明定教育經費預算成長率，應不低於中央政府歲出總預算成長率。
[9] 池俊吉，臺灣大專校院教育經費變動趨勢分析，評鑑雙月刊第70期 (2017年11月) http://epaper.heeact.edu.tw/archive/2017/11/01/6859.aspx
[10] 司徒文，Education and Money，清華大學「台灣高等教育危機：亞洲其他國家的經驗比較」研討會 (2016).
[11] 郭位，「高等教育怎麼辦? 」天下文化 (2016).
[12] E.B. Pruvot and T. Estermann, University Autonomy in Europe III, The Scorecard 2017, European University Association (2017)
